证监会多措并举提高执法效能

专员办、36家证监局和2个委托执法机构”的全方位、多层次稽查执法体系。继2015年通过改进线索处理、改革执法体制机制,强化调查手段,优化执法协作,增加执法力量等一系列措施提升执法效能、提升执法效率之后,2016年,证监会将持续完善稽查体制机制,全面推进处罚体制改革。

据了解,证监会即将印发《关于改进和加强证券期货违法违规线索发现工作的若干意见》,旨在通过明确线索发现责任,拓宽线索来源渠道,丰富线索类型,提升全系统的线索发现能力,构建综合型线索工作监督保障机制。充实稽查执法力量方面,证监会正在指导督促上海、深圳交易所筹建相对独立的委托执法部门,准备各自先期充实80名执法人员,逐步完善相关规章制度。

四因素制约执法效能

证监会相关人士坦言,2015年以来,资本市场不断扩容、快速变化,案件数量持续攀升,大案、急案、难案集中涌现,案情普遍隐蔽复杂,案件调查对抗性强,证监会稽查办案单位普遍面临办案力量、执法资源、调查手段、执法保障等相对不足的问题,稽查执法工作与监管转型的要求和市场发展的期待仍有差距。目前,制约资本市场执法效能的问题主要集中在四个方面。

其一,违法违规行为变化快和制度供给不足的矛盾相对突出,成为快速、有效打击违法违规行为的掣肘。一方面,滥用程序化交易、市值管理操纵市场,场外配资违法违规,新三板违规开户等新型违法违规随着市场的发展变化而涌现。对于这些新形势、新特点,传统监管视野下普遍存在认识不到位、事前监管标准缺失、旧有法律法规规定相对滞后的问题,造成合法与非法的界限不清晰,事前监管环节不适应,事后监管环节案件取证难、认定难,制度供给不足成为一段时期的“新常态”。另一方面,在传统违法违规领域,除内幕交易有关法律规则历经多年重点打击后日趋完善,操纵市场、信披违规等违法违规类型均不同程度地存在立法相对滞后、追诉标准偏高、处罚标准过低等问题。以上市公司信息披露违规而言,有的公司造假金额甚至达到千万元,现行《证券法》赋予证监会的最高处罚金额仅为60万元,缺乏类似责令回购、股份处置等制裁方式,过低的违法成本难以对潜在违法违规实现有效的震慑与遏制。

其二,法律赋予的各项执法手段未能落实到位,与证券期货执法需要快速回应市场的矛盾日益突出。办案实践中,《证券法》赋予证监会的资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个人等执法权力,由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全,综合查询渠道不畅通,在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障等问题。稽查执法干部依照《证券法》外出取证的法定权限甚至常常受到质疑,影响了案件调查的效率与效果。在内幕交易、操纵市场等案件调查过程中,调取资金等资料仍需前往交易网点逐笔查询,而仅仅一个案件就可能涉及上百个银行账户、数万笔资金流水,取证方式粗放低效。以证监会处罚唐建平操纵“华东电脑”案为例,仅此一个案件,调查人员即对300多个涉案银行账户、累计近7亿元的涉案存取现金开展取证,其中1个账户可能就需要辗转多家银行、多个网点调取十几道资金流水,仅银行资料调取便花费了调查组六个月的取证时间。据粗略统计,交易、资金资料调取环节所花费时间平均达到证券违法案件总调查时间的三分之一,耗费了过半的现场取证时长,耗费大量人力、财力、精力,且存在泄密隐患。

其三,执法资源相对不足,执法技术保障体系建设还需持续推进。随着大数据时代新兴信息技术与工具的广泛运用、不断更新,原有的传统手工取证和人工分析方法难以为继,案前的线索发现、案中的调查分析、案后的数据计算,都对信息化、专业化提出了新的更高要求。当前,稽查执法各办案单位技术取证装备配备相对不足,专业技术取证人员相对缺失,系统各单位技术取证、处理与分析能力参差不齐,难以满足复杂严峻的执法要求。

其四,执法力量严重不足与执法任务日益繁重的矛盾日渐加剧,队伍建设仍然面临较大压力。2012年-2015年,新增案件调查数以25%左右的年平均增长率持续攀升,信息型操纵等新型、疑难案件呈急剧增长态势,案件调查难度持续加大。与多年来持续攀升的办案压力不相匹配的是,全系统稽查执法干部数量并未能相应增长,稽查干部常年高负荷运转,工作压力越来越大。证监会系统各单位除稽查总队专司办案、沪深专员办以稽查办案为主要职能外,各派出机构稽查干部人数占比基本在11%-20%之间。

采取措施提高执法效率

证监会人士表示,针对以上长期制约稽查工作的问题,从2015年开始,证监会采取了改进线索处理、改革执法体制机制,强化调查手段,优化执法协作、增加执法力量等一系列措施,有力地提升了执法效能,增强了执法效率。

其一,积极拓宽线索渠道与覆盖范围,健全线索发现工作机制。捋清证券期货违法违规线索发现、处理中存在的问题,找准提升线索发现和处理能力的着力点,进一步提升稽查执法效能。相关人士透露,证监会即将印发《关于改进和加强证券期货违法违规线索发现工作的若干意见》,旨在通过明确线索发现责任,拓宽线索来源渠道,丰富线索类型,提升全系统的线索发现能力,构建综合型线索工作监督保障机制。同时,探索专项核查、稽查执法一体化模式,尤其针对股市异动期间重要时点、重点账户,证监会通过多批次的线索筛查,及时发现相关线索并及时转入稽查程序,有效地提高了线索发现的精准度和打击违法违规行为的效率。

其二,稽查信息系统建设和技术管理建设加快推进。相关部门持续推动中央监控室稽查执法子系统建设,加快建立与上交所、深交所、中金所等会管单位的数据直联通道,实现对市场数据的有效集中整合和综合深层次分析研判,构建跨市场、全方位、无死角的违法违规线索发现与处理平台。积极推进稽查执法综合管理平台系统搭建工作。此外,积极完善技术工具,强化技术支持工作,设立了专门的技术调查中心,承担发现、收集、分析、处理各类线索,协调调取线索资料,开展违法违规行为发现与识别研究。

其三,加快完善稽查执法与自律监管、日常监管的协作配合机制。比如,借助证监会稽查执法专题会议等制度,研究协调和解决涉及稽查执法链条多环节的疑难问题,进一步形成监管合力。

此外,通过建立健全案件调查管理指导机制,健全完善案件质量与流程控制机制,提升稽查执法规范化与标准化建设,强化动态执法信息发布与深度宣传等措施,进一步优化了执法协作机制,提高了稽查执法效能。

值得注意的是,在此过程中,证监会积极推动交易所承担委托执法任务,进一步充实稽查执法力量。继发布《中国证监会委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作规定》之后,证监会近日又印发了与上述规章配套的《关于委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作指导意见》,标志着上海、深圳交易所委托执法试点工作正式启动。

证监会人士分析指出,这在一定程度舒缓了稽查执法人员不足的压力,未来证监会将形成“1局、1总队、2专员办、36家证监局和2个委托执法机构”的全方位、多层次稽查执法体系。系统稽查执法力量将在证监会稽查局的统一组织安排下,科学分工、密切协同、快速反应、合力执法。依托上海、深圳证券交易所贴近市场、贴近一线,以及技术的优势,欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法违规及跨境违法违规案件的查处效率与力度,将得到进一步提升。

目前,证监会正指导督促上海、深圳交易所筹建相对独立的委托执法部门,准备各自先期充实80名执法人员,抓紧落实经费保障、人员培训、执法证件申领、执法印章刻制、执法装备配置、执法文书印制等事宜,尽快交办案件由其以证监会名义履行案件调查职责,并根据试点情况及时总结经验,逐步完善相关规章制度。证监会将按照监管转型与及时打击违法违规的现实需要,不断整合系统资源和力量,强化事中事后监管,切实履行好“两维护、一促进”的核心职能。

全面推进处罚体制改革

目前,证监会执行的是“查审分离”的执法机制。在稽查体制不断完善的同时,处罚体制改革也在得到持续推进。

最新统计显示,截至2015年12月31日,证监会全系统(处罚委及派出机构)共审理案件273件,对767个机构和个人作出行政处罚决定或予行政处罚事先告知,同比增长超过100%,涉及罚没款金额54亿余元,超过此前十年罚没款总和的1.5倍。全系统共举行案件听证73次,比2014年全年增加108.57%。

近年来,证监会处罚委持续保持执法高压,高效处理类型化案件。以严厉打击编造、传播虚假信息行为为例,2015年处罚委处理了刘钦涛编造传播虚假信息案等7起编造传播虚假信息、扰乱证券市场类案件。截至2015年底,4宗案件已行政处罚结案。

此外,创新公开听证方式也成为推进处罚体制改革的一大亮点。2015年10月,处罚委创新执法,针对多起超比例减持案件进行集体公开听证,集中宣讲法律运用的释明、量罚尺度的考量、从轻处罚的标准等。相关法学专家表示,通过听证会的平台进行执法政策宣讲,有利于向市场传递公平公正、严格执法信号,体现行政执法的权威性,树立执法的公信力;有利于当事人了解证监会执法政策,减少不必要的复议与诉讼,节约执法资源;有利于提高执法效率、降低执法成本。

接近监管层的人士分析说,从2015年来看,证监会通过不断深化优化工作体制机制,用好用足法律法规,对各类违法行为进行了快速处理,回应了市场期待。今后将继续坚定不移地严惩各类违法行为,给市场和广大投资者创造良好的发展、交易环境也由此成为值得期待的制度红利。

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