“牛”已过了河 四部委新政如何发力

谭浩俊

财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会等四部委近日联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,要求土地储备机构新增土地储备项目所需资金,严格按照规定纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排,自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。同时规定,对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款,应纳入政府性基金预算管理,偿债资金通过政府性基金预算统筹安排,并逐步发行地方政府债券予以置换。

这意味着,政府融资平台、土地收储机构手中掌握的土地,将不能再以土地储备的方式进行融资,已经以这种方式进行融资的,也要通过政府性基金预算的方式予以偿还或进行债务置换,这对地方政府及其平台公司、土地收储机构来说,无疑是不小的挑战,将面临巨大的偿债压力。

众所周知,“土地财政”的一个显著特征,就是以土地储备的方式,利用土地抵押从银行获取资金,再利用这些资金进行进一步的土地收储以及进行城市建设和开发,且这样的载体不仅仅是土地收储机构,还包括各类融资平台。也正因为如此,多数城市都有若干家政府融资平台,有的地方甚至有十多家,以便于更多更好地利用土地进行融资,并为政府源源不断地提供土地转让收入,获得城市建设和开发的资金。

在土地市场比较活跃、房地产市场比较火热的情况下,土地融资的风险还难以暴露,随着土地市场逐步清冷,房地产市场进入低迷状态,土地融资的风险越来越大,政府债务的危机也越来越严重了。在这样的情况下,叫停地方政府的土地融资,特别是土地储备融资,就显得十分重要而紧迫。

问题在于,土地储备融资的“牛”已经过了河。首先,地方政府能够支配的土地,绝大多数已经变成了资金,变成了抵押物,在这样的大背景下,出台这样的新政还有多大效果,值得关注。

其二,凡是通过土地进行融资的公司,包括平台公司、土地收储机构,如果不允许利用土地抵押进行融资,有可能风险立刻爆发。而对于多数地方来说,利用土地融资形成的债务,规模已经相当庞大,依靠政府财政预算以及政府性基金根本没有能力应对风险、应付到期的土地抵押贷款,地方政府及其平台公司、土地收储机构能够认真地执行这样的新政吗?银行能够不与这些平台公司、土地收储机构“配合”,使其继续利用土地收储来维持债务的安全吗?这也值得高度关注。

再者,如果通过地方政府发行债券的方式进行置换,从表面看,是一个很具操作性、也是风险最小的方式,但从近两年来的实际情况看,地方政府债券发行并不是一件容易的事,如此规模的土地融资,地方政府债券根本没有能力去置换,有的甚至可能等不到债券发行,风险就将爆发。无论是地方政府还是银行,都不可能眼睁睁地看着风险爆发,而是会继续依赖土地融资,以应对可能出现的风险。

最后,一些地方政府在土地融资严重乏力、能够支配的土地已经非常有限的情况下,把目光转向行政机关、事业单位等资产,包括办公大楼等非经营性资产,并将此注入平台公司等作为抵押物,从银行进行融资。这也意味着,有的政府已经到了“一穷二白”的地步,大多数能够支配的土地、资产等,都变成了银行或其他融资机构的资产,一旦债务风险爆发,后果将十分严重。

在“牛”已经过河的情况下,四部门新政能否起到亡羊补牢的作用?如果仅仅把目标对准土地储备,并不足以对地方政府负债产生有效制约,特别是把地方政府能够支配的行政机关、事业单位资产也全部用于平台公司融资,到底会发生怎样的风险,银行提供给平台公司的资金能有多大的安全系数,是一个需要认真思考和研究的问题。

在地方政府负债冲动仍然很强,平台公司、土地收储机构等仍然主要依靠土地进行融资的大背景下,出台这样的新政是必要的。核心在于,如何增强可操作性,如何使新政不成为摆设,如何让银行贷款不悬空,如何让新政能够对地方政府的负债行为形成有效约束。如果债务置换不扩大范围,不扩展到平台公司、土地收储机构的所有土地性债务,那么平台公司及其收储机构的风险就相当大,新政也难以发挥明显的作用。当务之急,必须尽快叫停地方政府将行政机关、事业单位等的非经营性资产用于平台公司融资的做法。
已邀请:

要回复问题请先登录注册